Правовое регулирование исполнительного производства

Вопросы, связанные с исполнительным производством, являются одними из наиболее широко обсуждаемых в последнее время в правовой литературе. Они затрагивают проблему эффективности защиты государством прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Эта защита выступает важной гарантией прав и свобод человека и гражданина, провозглашенной в ст. 12 Конституции Республики Казахстан.

С принятием Закона РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» (далее — Закон) от 30.06.98 года № 253-I служба судебных исполнителей была переведена в ведение органов исполнительной власти. Постановлением Правительства РК от 05.07.99 года № 931 функции по исполнению судебных актов были возложены на вновь образованный Комитет по исполнению судебных постановлений Министерства юстиции РК, призванный осуществлять специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также руководство в сфере обеспечения исполнительного производств. Такая организационная структура в органах юстиции существовала непродолжительное время. Имелась проблема неисполнения судебных решений: каждое четвертое решение суда не исполнялось.

В целях усиления независимости судебной системы, ускорения темпов судебной правовой реформы Президентом Республики Казахстан был издан Указ за № 440 от 01.09.2000 года «О мерах по усилению независимости судебной системы Республики Казахстан». Настоящим Указом в качестве уполномоченного органа в сфере материально-технического и иного обеспечения деятельности судов определен вновь образованный Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде РК. Издание данного Указа явилось началом новой эпохи в истории судебной системы и сыграло прогрессивную роль в целом для общества.

Указом Президента РК от 22.01.01 года № 536 «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» функции и штатная численность Комитета по исполнению судебных постановлений Министерства юстиции были переданы Комитету по судебному администрированию при Верховном Суде РК и его территориальным органам. Принятие данного решения позволило не только улучшить качество исполнения судебных актов, но и повысить авторитет судебной власти в целом. Это изменение ведомственной подчиненности службы судебных исполнителей в определенной степени приблизило их к судам. Но в то же время данная служба не является непосредственным звеном судебной системы. Организационная перестройка органов исполнительного производства повлияла на особенности осуществления контроля за исполнением судебных решений. Контроль за деятельностью судебного исполнителя как должностного лица осуществляет уполномоченный орган и его структурные подразделения. На судебного исполнителя возложено больше функций по принятию процессуальных решений в форме постановлений. Именно судебный исполнитель стал главной фигурой исполнительного производства. Его деятельность по осуществлению принудительного исполнения по своему характеру является процессуальной деятельностью. Судебные исполнители осуществляют свою деятельность в процессуальных формах и пределах, установленных Законом.

Несмотря на то, что судебные исполнители были выведены из судебной системы, суд продолжает выполнять немаловажную роль в процессе принудительного исполнения судебных актов. В ГПК РК 1999 года было предусмотрено производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов, где нашли закрепление нормы, связанные с исполнением судебных постановлений (иных актов), если они непосредственно касаются компетенции самого суда. К их числу, например, отнесены нормы о выдаче исполнительных листов, их дубликатов, об отсрочке, рассрочке, изменении способа и порядка исполнения, о повороте исполнения решения.

2 апреля 2010 года в Республике Казахстан вступил в силу новый Закон «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» (далее — Закон 2010 года). Этот закон положил начало радикальным переменам в области принудительного исполнения, что само по себе явилось мощным импульсом для повышения авторитета суда и его значимости во всей системе государственной власти. На его основе создана смешанная система принудительного исполнения судебных решений и актов иных органов.

Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарбаев в своем выступлении на VI съезде судей отметил, что в XXI веке важнейший критерий развитости наций — это безупречная и эффективная национальная судебная система. Независимый и справедливый суд — стержень деятельности любого государства. Без этого ни в одной стране мира, тем более в самых развитых государствах, не может быть ни благоприятного инвестиционного климата, ни высокого уровня благосостояния граждан, ни успешного развития общества.

В республике были приняты действенные меры по совершенствованию законодательства об исполнительном производстве, изменению структуры органов исполнительного производства, улучшению материально-технического обеспечения судебных исполнителей, что значительно облегчило работу судебных исполнителей и дало ряд положительных результатов.

С внесением в январе 2014 года изменений и дополнений в Закон 2010 года были введены в действие многие нормы, устраняющие пробелы в законодательстве. Так, ранее судебный исполнитель обязан был вручить должнику предложение о добровольном исполнении и только по истечении пятидневного срока имел право применить меры принудительного характера. Неполучение, зачастую намеренное, должником данного предложения парализовало работу судебного исполнителя.

На сегодняшний день в Законе 2010 года исключено понятие «добровольное исполнение». Это позволило сразу после возбуждения производства принимать принудительные меры по взысканию в отношении должника, решать проблемы ухода должника от оплаты исполнительской санкции.

В настоящее время судебные исполнители наделены правом применять к недобросовестным должникам такую меру принудительного исполнения, как временное ограничение выезда за пределы Республики Казахстан. В соответствии со ст. 33 Закона 2010 года при неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, судебный исполнитель вправе, а по заявлению взыскателя обязан вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Республики Казахстан, которое санкционируется судом.

Копия указанного постановления направляется должнику для сведения, в уполномоченные органы по управлению миграционными процессами и в органы пограничной службы Республики Казахстан для исполнения. Эта мера принудительного исполнения достаточно эффективна и оправдывает себя. На сегодняшний день уже имеются случаи, когда судебные акты, которые должники не исполняют длительное время, исполняются в полном объеме буквально в течение одного дня, как только дело доходит до ограничения на выезд. Указанная мера может быть применена независимо от суммы. Здесь речь идет не о сумме, а о факте злостного неисполнения решения суда.

Следует отметить, что данная мера не применяется тотально, а только к нерадивым должникам, злостно уклоняющимся от исполнения.

С июля 2014 года на сайте Министерства юстиции РК размещен список должников, в отношении которых вынесены постановления о временном ограничении на выезд за пределы Казахстана. Данный список еженедельно обновляется.

В Законе законодатель кроме административной и уголовной ответственности за неисполнение судебных актов предусмотрел и самостоятельный вид имущественной ответственности должника, не исполнившего добровольно исполнительный документ, в виде взыскания санкции. Так, в соответствии со ст. 124 государственный судебный исполнитель после полного исполнения исполнительного документа предлагает должнику добровольно оплатить исполнительскую санкцию в доход государства в размере 10% от взысканной суммы или стоимости имущества или 10 МРП с физических лиц и 20 МРП с юридических лиц по исполнительным документам неимущественного характера.

В случае отказа должника государственный судебный исполнитель взыскивает исполнительскую санкцию на основании вынесенного постановления о взыскании с должника исполнительской санкции.

Исполнительская санкция перечисляется в республиканский бюджет. Должник вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления судебного исполнителя о взыскании исполнительской санкции, с иском об отсрочке или о рассрочке ее взыскания, об уменьшении ее размера или освобождении от взыскания исполнительской санкции.

Более того, в ст. 125 Закона предусмотрена административная либо уголовная ответственность за неисполнение исполнительного документа должником.

Тем не менее проблема эффективности исполнительного производства до настоящего времени является чрезвычайно актуальной, поскольку надлежащее и эффективное исполнение судебных решений и актов иных органов является исключительно важным условием для укрепления и развития эффективной и пользующейся доверием со стороны граждан судебной системы. От того, насколько быстро и качественно исполняются судебные решения и акты иных органов, зависит степень доверия граждан и всего общества к судебной процедуре как способу защиты нарушенных прав и интересов.

В правовой литературе исполнительное производство трактуется как установленный законом порядок принудительной реализации актов юрисдикционных органов, имеющий своей целью обеспечение реальной защиты нарушаемых или оспоренных актов субъективных материальных прав или охраняемых законом интересов. Это определение позволяет лучше понять цели и задачи исполнительного производства как способа взыскания денежных средств (или иного имущества).

Далеко не всегда должник добровольно исполняет решение суда. И тут в правовом государстве в дело должна вступать система исполнительного производства. Без создания эффективной системы обеспечения исполнения судебных актов само существование судов теряет свой смысл.

Согласно ст. 7 Закона 2010 года исполнение исполнительных документов возлагается на судебных исполнителей. Именно от судебного исполнителя зависит эффективность исполнительного производства: будет ли судебное решение или иной исполнительный документ надлежаще исполнен, будут ли удовлетворены притязания взыскателя, будут ли взысканы средства с недобросовестного должника.
Таким образом, судебный исполнитель выступает единственным органом принудительного исполнения. На сегодняшний день налоговые органы, банки и иные кредитные организации не являются органами принудительного исполнения. Однако полагаем, что в случаях, предусмотренных законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств могут исполняться налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями при наличии двух условий: 1) если это предусмотрено законом; 2) если подлежат исполнению требования о взыскании денежных средств.

Соответственно органы и должностные лица, осуществляющие взыскание денежных средств в процессе исполнительного производства можно было бы разделить на две категории: органы принудительного исполнения; иные органы и должностные лица, осуществляющие взыскание денежных средств в процессе исполнительного производства.

Следующую значительную проблему составляют вопросы кадрового состава, недостаточного уровня квалификации судебных исполнителей и отсутствие материальной заинтересованности. Обязательное и своевременное исполнение требует грамотного совершения исполнительных действий и высокого профессионализма. В то время как на практике имеет место острая нехватка кадров и постоянное их обновление, что оказывает негативное влияние на функционирование всей системы исполнительного производства. Судебные исполнители несут колоссальную нагрузку, что является одной из причин, влияющих на своевременность исполнения судебных решений. Большинство из них, приобретая необходимые профессиональные навыки, меняют место работы в поисках лучших условий труда.

На сегодняшний день исполнительская санкция, взысканная с должника после полного принудительного исполнения документа, перечисляется в республиканский бюджет (до принятия данной нормы судебный исполнитель, непосредственно производивший взыскание, имел право на вознаграждение в размере 5% и соответственно был заинтересован в скорейшем и полном исполнении). Отсутствие системы мотивации труда, несомненно, негативно влияет на качественный и количественный состав судебных исполнителей.

В деятельности судебных исполнителей существуют также определенные несоответствия Закона 2010 года с другими нормативными правовыми актами Республики Казахстан, что порождает ряд противоречий и делает некоторые его положения неисполнимыми на практике.

Законодателям следует обратить внимание на фактическое отсутствие действенных мер ответственности за неисполнение судебных решений. Так, в соответствии с подл. 16) п. 1 ст. 126 Закона 2010 года судебный исполнитель наделен правом внесения в орган уголовного преследования представления о привлечении к уголовной ответственности лиц, злостно уклоняющихся от исполнения судебных актов. Однако подавляющее большинство таких представлений остается без удовлетворения по причине отсутствия доказательств уклонения должника от исполнения судебного решения и, соответственно, отсутствия состава преступления. В частности, дознаватели, рассматривающие материал о привлечении к уголовной ответственности уклоняющегося должника, руководствуясь действующими уголовно-процессуальными нормами, обосновывают отказ в возбуждении уголовного дела тем, что должник не имеет умысла на уклонение от исполнения, если у него нет средств на погашение суммы долга либо им принимаются определенные меры к исполнению. При этом такими «мерами» могут считаться формальные запросы должника в вышестоящие инстанции либо выплата должником незначительной части долга по отношению к общей сумме задолженности. А несообщение должником судебному исполнителю сведений о наличии у него денежных средств и имущества и месте его нахождения или сокрытие им установленного имущества (например, зарегистрированной автомашины) вообще не квалифицируется как нарушение законодательства и деяние, за которое наступает ответственность по этим статьям.

Имеется ряд несоответствий и с банковским законодательством. Так, в соответствии с п. 2 ст. 55 Закона 2010 года взыскание по исполнительным документам обращается в первую очередь на денежные суммы должника, в том числе и находящиеся в банках и организациях, осуществляющих отдельные виды банковских операций, если иной порядок не определен в исполнительном документе. Соответственно, прежде всего судебный исполнитель обязан проверить наличие у должника расчетных счетов и денежных средств на указанных счетах, что возможно сделать только с санкции судьи. По установленному порядку запрос направляется в Национальный банк Республики Казахстан, который направляет соответствующие запросы в банки второго уровня.

Таким образом, в общей сложности процесс собирания информации со всех банков республики может занять несколько месяцев. Кроме того, в случае наличия расчетного счета у должника арест на указанные средства налагается также только с санкции судьи, а инкассовое распоряжение принимается банком только вместе с оригиналом исполнительного листа, который может находиться в картотеке банка до одного года, после чего в случае непоступления денежных средств на указанный счет будет возвращен судебному исполнителю для дальнейшего исполнения. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о невозможности в данном случае соблюдения установленных для судебного исполнителя сроков исполнения.

Следующей проблемой исполнительного производства являются большие трудности в исполнении судебных решений о взыскании сумм с организаций, финансируемых из местного и республиканского бюджетов. В этом случае вступают в действие не нормы Закона 2010 года, а нормы других нормативных правовых актов, включая положения Гражданского кодекса Республики Казахстан, Правил использования средств резервов Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 27.12.2004 года № 1405, а также Инструкции о порядке исполнения исполнительных документов государственными учреждениями, финансируемыми из республиканского и местных бюджетов. Какие-либо конкретные сроки для исполнения судебных решений государственными органами указанными нормами не предусмотрены. И в данном случае судебные исполнители бессильны. Взыскатели не могут получить исполнение в течение нескольких лет, так как исполнение невозможно из-за отсутствия средств в бюджете. Следует отметить, что отсутствие какой-либо процедуры для обязательного и своевременного исполнения решения суда государственными чиновниками вызывает недоумение. Ведь в соответствии с указанными выше актами погашение обязательств Правительства Республики Казахстан, центральных государственных органов и их территориальных подразделений по решениям судов отнесено к непредвиденным расходам. Таким образом, сама непредвиденность этих расходов уже предполагает наличие четкого механизма для их срочного изыскания. Этот вопрос требует безотлагательного решения, в том числе, возможно, создания специального фонда для выплаты по исполнительным документам.

Недостаточно продумана процедура авансирования судебных расходов. Большинство компетентных органов (центры судебных экспертиз, центры по недвижимости) отказываются выдавать свои экспертные заключения и акты оценки имущества без предварительной оплаты своих услуг.

Немаловажным вопросом является и объявление розыска должника. В соответствии с Законом 2010 года объявление должника в розыск является основанием для возвращения исполнительного документа взыскателю без исполнения до установления места нахождения должника. Однако нередки случаи, когда должник просто скрывается, а судебный исполнитель располагает всеми необходимыми данными о его имуществе, на которое может быть обращено взыскание. Но в соответствии с законом принимать какие-либо меры к исполнению в данном случае невозможно. Сами же определения судов о розыске должников, как правило, органами внутренних дел исполняются в течение очень длительного времени либо по различным причинам не исполняются вообще.

Немало противоречий возникает в результате достигнутого мирового соглашения между взыскателем и должником. Имеет ли юридическое значение мировое соглашение в отрыве от процессуальной процедуры его утверждения?

По мнению Л. Грось, не утвержденное судом мировое соглашение, заключенное сторонами в исполнительном производстве, не может рассматриваться в качестве юридического факта, влекущего прекращение подтвержденного решением суда обязательства между взыскателем и должником. Только в случае утверждения судом оно становится юридическим фактом в гражданском праве (влечет прекращение гражданского исполнительного правоотношения между судебным исполнителем и должником).

Мировое соглашение взыскателя и должника, равно как и отказ взыскателя от взыскания, это всегда юридические факты не только в исполнительном производстве, но и в материальном праве.

На практике часто встречаются случаи, когда в процессе возбужденного исполнительного производства появляется мировое соглашение (договор между сторонами, прекративший спорное отношение). Следовательно, исполнительное производство должно быть прекращено. Но и с позиций Закона 2010 года исполнительное производство может быть прекращено, помимо утверждения судом мирового соглашения на основании принятого судом отказа взыскателя от взыскания, которого нет. Взыскатель при этом может настаивать на исполнении судебного решения.

Таким образом, причины неудовлетворительного исполнения могут быть связаны как с объективными обстоятельствами (например, отсутствие имущества у должника) и недоработками в законодательной базе, так и субъективными — отношением судебного исполнителя к исполнению своих обязанностей. Как видим, проблемы, связанные с исполнением различных исполнительных документов требуют безотлагательного разрешения.

В заключение отметим еще одну проблему, касающуюся совершенствования в Республике Казахстан исполнения актов юрисдикционных органов, а именно взаимоодействие и взаимообогащение науки и практики в данной сфере.

С одной стороны, законодательство, его совершенствование (изменение и дополнение) далеко не всегда опирается на научные разработки, уровень теоретического осознания той или иной сферы правового регулирования и зачастую хотя и обусловливается стремлением улучшить какую-либо процедуру, однако не учитывает возможный отдаленный результат. С другой стороны, и наука очень часто увлекается умозрительными конструкциями или же, наоборот, начинает разбираться в частных (прикладных) вопросах, порождая все больше и больше крайне узконаправленных исследований без понимания общей парадигмы развития.

Будем надеяться, что в вопросах исполнительного производства и организации деятельности по исполнению актов юрисдикционных органов в Казахстане теория и практика придут к единому мнению.

С. Акимбекова

Запись опубликована в рубрике Статьи с метками . Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *